Политика и мы

В Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. Д. Медведев сформулировал свои соображения относительно реформирования Совета Федерации РФ.  Было заявлено, что верхняя палата Парламента должна «формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации», а существовавший до последнего времени «ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации проживать в определённом регионе определённое количество лет, должен быть отменён». В результате такой реформы, по мнению Президента РФ, в СФ будут работать только граждане РФ, «прошедшие процедуру публичного избрания… и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и… непосредственно его население» [1].

Соответствующий законопроект был внесен в ГД 10 декабря 2008 г., а 28 января 2009 г. Закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" был принят  окончательном чтении.  Поправки вносятся в законы "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" и "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ".

Отныне сенаторами смогут стать только депутаты региональных законодательных собраний или выборных органов муниципальных образований. Сенатор-депутат от администрации региона будет назначаться главой исполнительной власти, а сенатор-депутат от законодательного собрания – избираться местным парламентом. Полномочия члена СФ будут вступать в силу с момента его избрания соответствующим региональным органом власти. Кроме того, кандидат в СФ от исполнительной власти субъекта РФ не будет утверждаться региональным законодательным собранием. (Таким образом отменена норма, согласно которой местное законодательное собрание субъекта РФ утверждало не только свою кандидатуру на должность сенатора, но и того кандидата, которого предлагал глава местной исполнительной власти.) В свою очередь кандидатуру губернатора будут выставлять партии, победившие на региональных выборах. Госдума также упразднила требование о 10-летнем цензе оседлости для кандидатов в сенаторы. Новый порядок начнет действовать с 1 января 2011 года.

Злые языки уже назвали эту реформу «операцией на лишнем органе». Чтобы понять злую иронию журналистов, необходимо вспомнить о том, каким образом формировалась верхняя палата российского Парламента на разных этапах развития постсоветской государственности.

Напомним: в созданный в 1993 году Совет Федерации депутаты избирались населением - по два от каждого субъекта Федерации.

В 1996 году в Москве впервые собрался Совет Федерации, в который по должности вошли руководители исполнительной и законодательной власти всех субъектов РФ. Тогда это событие ознаменовало превращение прежде разрозненных региональных элит России в самостоятельный консолидированный субъект политического процесса. Посредством такой системы комплектования верхней палаты парламента региональные лидеры имели практически неограниченную возможность контролировать нормотворческий процесс федеративного государства, а корпоративные интересы губернаторского корпуса превратились в непреодолимое препятствие на пути борьбы с тотальной коррупцией провинциальной бюрократии. «Верхняя палата парламента, получила в то время название «Боярской думы» за отказ принимать общие правила игры для всех субъектов Федерации, сокрытии, порой, злоупотреблений и коррупции  среди губернаторского корпуса» (В. Лысенко)[2].  Впрочем, в 90-е годы все это мало интересовало Кремль, не меньше, чем провинция, погрязший в коррупции и трактовавший региональную политику как предмет торга: мы вам – полную свободу рук, вы нам – электоральную поддержку.

7 августа 2000 года В. Путин подписал Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с этим Законом в СФ входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Представитель законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирался законодательным органом государственной власти субъекта федерации. Кандидатуры вносились на рассмотрение этого органа его председателем. Представитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначался губернатором на срок его полномочий. Соответствующее решение оформлялось указом, который вступал в силу, если две трети депутатов регионального парламента не голосовали против назначения данного представителя от исполнительного органа государственной власти. Полномочия члена СФ могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта федерации в том же порядке, в котором осуществлялось его избрание (назначение) членом верхней палаты парламента РФ.

Эта политическая новация мало взволновала российских обывателей: и прежде субъекты РФ были представлены двумя персонами, олицетворявшими две ветви региональной власти. Казалось бы, предложенная Президентом РФ схема рекрутирования сенаторов мало что меняла в расстановке сил на политической арене страны и преследовала вполне частные цели: преодолеть явное нарушение принципа разделения властей (в законодательном органе страны были представлены главы исполнительной власти субъектов РФ) и  предоставить возможность сенаторам работать на постоянной, профессиональной основе. Именно так и мотивировал свое решение В. Путин в обращении к народу России.

Однако это был блестящий политический ход, имевший самые серьезные последствия и фактически сломивший сопротивление региональных баронов грядущему реформированию федеративного устройства страны.

В результате этой кулуарной революции республиканские этнополитические элиты были выведены из «большой московской политики», этнократы были лишены возможности эффективно воздействовать на процесс российского нормотворчества. Региональные элиты «опустили» на один таксономический уровень вниз в структуре федеративных отношений. Второй президент России вновь сумел реализовать важные изменения политической системы, оставаясь в прокрустовом ложе Конституции.  Следует отметить, что в данном случае, В. Путин умело использовал внутреннюю противоречивость и двусмысленность формулировки Основного Закона, возникшую вследствие правки, внесенной в проект этого документа в ноябре 1993 года Б. Ельциным. Часть 2 ст. 95 Конституции изначально гласила: «В СФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ» (т.е. от территориальных сообществ), первый Президент РФ конкретизировал ее таким образом: «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (т.е. от уже сформированных органов государственного управления»)[3]. Расплывчатость формулировки конституционной нормы, отсутствие указания на характер представительства и способ делегирования сенаторов позволила просто заменить первых лиц на их (якобы!) представителей.

Итак, в 2000 году В. Путин удалил  региональных баронов из Москвы. Но не только отлучение от столичного политического бомонда и лишение сенаторского титула так опечалило региональных лидеров. Реформа Совета Федерации таила для них еще одну явную опасность: лишение депутатской неприкосновенности. И, несомненно, В. Путин понимал, что осознание собственной потенциальной подсудности сделает многих амбициозных, но не слишком добросовестных губернаторов куда более сговорчивыми. С. Митрохин совершенно справедливо отметил, что  Президент РФ не мог «мириться с тем обстоятельством, что люди, обладающие такой полнотой власти – прежде всего финансовой – не могут быть привлечены к каким-либо формам правовой ответственности»[4]. 

С известной уверенностью можно утверждать, что эффективность работы верхней палаты Парламента меньше всего заботила Президента РФ. Перед ним стояла совершенно иная, куда более важная задача: изменить основы федеративного устройства страны, не прибегая раньше времени к дискредитации действующего Основного Закона. Собственно говоря, при наличии вполне управляемой Государственной Думы и «партии власти», которая делает все возможное и невозможное для того, чтобы доказать, что она таковой является, надобности в эффективно работающем Совете Федерации Кремль не испытывал. Напротив, не имеющая собственной политической физиономии верхняя палата (якобы представляющая интересы регионов в Москве) была как нельзя более удобна для подавления губернаторской фронды.

Республиканские элиты сразу поняли, какую угрозу представляет для них реформа Совета Федерации, но в новой политической ситуации открыто взбунтоваться не осмелились. 18 мая 2000 года «Интерфакс» сообщил: М. Шаймиев поддерживает президентский законопроект об изменении порядка формирования Совета Федерации, и считает, что «в данном случае речь не идет об ослаблении верхней палаты российского парламента». Пытаясь сохранить политическое лицо, бессменный глава Татарстана произнес такую патетическую фразу: "Если я буду предлагать в Совет Федерации человека, который будет представлять Татарстан, это должен быть человек высокого уровня, знающий жизнь, республику не хуже, чем Шаймиев". Это была плохо завуалированная капитуляция.

Впрочем, наименее скомпрометированные, а потому наиболее независимые губернаторы высказывались тогда по поводу реформы Совета Федерации весьма резко и однозначно.  А. Тулеев расценил  ее как «объявление войны губернаторам», а М. Прусак патетически объявил: «Мы проиграли, и теперь надо красиво и достойно уйти»[5]. Ю. Лужков отрицательно относится к законодательной инициативе президента России и заявил, что это предложение "не соответствует конституционным нормам, по которым живет наша страна", что "это волевое решение, а не принятое в рамках законодательного поля и Конституции". По мнению Ю. Лужкова, "в качестве результата нового принципа формирования Совета Федерации мы можем получить верхнюю палату, абсолютно аналогичную нынешней Государственной Думе"[6].

Думаю, не будет преувеличением сказать, что верхняя палата парламента в 2000 году была превращена в учреждение по одобрению инициатив Кремля. (Сказанное в равной степени относится и к нижней палате.) Абсолютная бесполезность (в лучшем случае!) этой дорогостоящей декорации была вполне очевидна и экспертному сообществу, и политической элите. С. Шахрай справедливо констатировал: «В нынешнем виде Совет Федерации низведен до такого состояния, когда полпреды регионов в массе своей рекрутируются из среды московских чиновников… Президенту России даже пришлось принимать решение, обязывающее новых членов СФ каждый месяц выезжать на десять дней в регионы на экскурсию, чтобы познакомиться с субъектами федерации, интересы которых они представляют в верхней палате. Очевидно, что в подобном виде верхняя палата долго не просуществует»[7]. Эта явная транзитивность рассматриваемого политического института порождала политические ожидания определенного свойства, постоянно провоцировала слухи как о предстоящей новой реорганизации Совета Федерации, так и о возможной ликвидации этой атавистичной политической структуры.    

Повод для слухов такого рода осенью 2004 года дал сам Президент РФ. В интервью государственным каналам телевидения - ОРТ и РТР – В. Путин заявил о том, что в самом скором времени будет проведена реформа высшей палаты законодательного собрания страны – Совета Федерации[8]. Как всегда, он предоставил политикам и экспертам полную свободу интерпретаций возможных форм и сроков реализации своих планов.

Президент Татарстана и на сей раз не замедлил одобрить инициативы Президента РФ, но тут же сформулировал свою версию грядущего реформирования. «Нужно уходить от сегодняшнего смешного состояния верхней палаты парламента», - заявил он и предложил направлять в Совет Федерации на постоянную работу одного из членов правительства региона, а также одного из депутатов или заместителя руководителя законодательной власти региона[9].   

Но думать, что В. Путин убедился в несовершенстве предложенной им в 2000 году концепции реформирования Совета Федерации и в 2004 году решил вернуть все на свои места, было бы ошибкой. Тогда он сделал то, что хотел, и то, что тогда было необходимо сделать. В противном случае никакие масштабные реформы, в том числе – проект деэтнизации государственного устройства страны, были бы невозможны. Было понятно, что даже если концепция формирования верхней палаты вновь изменится, и даже если будет восстановлено представительство глав регионов в Законодательном Собрании, то и в этом случае в изменившихся условиях старая схема могла быть воспроизведена лишь формально. Теперь вместо избранных в регионах и потому практически неподконтрольных губернаторов в Совете Федерации могли быть только назначаемые Президентом России чиновники. Это касается не только губернаторов, но и, в равной степени, глав законодательных собраний регионов: в соответствии с новым электоральным законодательством в них, безусловно, будет доминировать «партия власти»; разумеется, вопрос о том, кто займет кресло председателя в том или ином региональном законодательном собрании отныне решался не в Чебоксарах, Элисте или Казани.

Отметим, что уже тогда Предателем верхней палаты С. Мироновым была предложена еще одна версия реформы. Его законопроект "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" не был рассмотрен, но активно обсуждается в Комитетах СФ и ГД. Согласно этому законопроекту, члены Совета Федерации должны избираться гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании[10].

Вполне очевидно, что выборность членов верхней палаты стала еще более реальной и желательной тогда, когда выборность глав исполнительной власти в регионах стала историей. Большинство аналитиков тогда сошлись во мнении, что «вопрос о выборности Совета Федерации так или иначе будет поднят» (Н. Ратиани)[11]. В этой связи можно вспомнить о предложениях главы Центризбиркома А. Вешнякова проводить все выборы одновременно.

Однако нужно иметь в виду, что такое решение было бы сопряжено с необходимостью внесения поправок в действующую Конституцию РФ. Кроме того, переход к прямым выборам сенаторов в регионах фактически привел бы к формированию еще одной Государственной Думы. Двухпалатный парламент просто потерял бы всякий смысл; следующим шагом реформирования верхней палаты стало бы его упразднение и переход к однопалатному Федеральному Собранию. 

Нынешние новации, о которых было сказано выше,  представляют известный паллиатив прямым выборам депутатов Федерального Собрания, призванных представлять интересы регионов. Это вполне понятное желание формальной демократизации государственного устройства страны в рамках действующей Конституции РФ. Однако если принять во внимание специфику политической системы современной России и особенности политической культуры ее граждан, то станет ясно, что предпринятая Д. Медведевым попытка придать СФ более демократичный и пристойный вид носит сугубо декоративный характер.

Приведет ли нынешняя реформа СФ к демократизации политической системы России? Хорошо известно, что Палата в нынешнем ее виде фактически превратилась в «кладбище карьер скомпрометированных политиков» и в «убежище» для проштрафившихся олигархов.  Среди сенаторов - 17 рублевых миллиардеров и трое долларовых: В. Ойф, С. Пугачев и Ф. Ахмедов. По признанию спикера С. Миронова, 80 из 178 сенаторов  со своими регионами никак не связаны. По оценкам экспертов, палата на 80% состоит из москвичей, которые никогда не жили и не работали в субъектах РФ, интересы которых они, якобы, представляют. По мнению А. Мухина "основной кадровый состав Совета Федерации" - это лоббисты, которых "наделили полномочиями представлять различные группы влияния"[12].

Что изменится после 2011 года, когда инициированная Д. Медведевым реформа станет политической практикой? Боюсь, что ничего: просто все нынешние пороки системы формирования палаты опустятся на провинциальный уровень и будут воспроизводиться в местных законодательных собраниях.

Даже не искушенному в политике обывателю ясно: для того чтобы ввести в состав СФ желаемого сенатора, не дожидаясь выборов в региональное законодательное собрание, достаточно провести  довыборы в местный законодательный орган взамен неожиданно выбывшего депутата. А освободить нужное кресло при фактически однопартийной системе и могучем административном ресурсе не составит особого труда. Можно просто пообещать депутату местного законодательного собрания доходное место в аппарате управления. Или дать денег. И в этом смысле Кремль практически не утратил своих позиций в регионах.

Впрочем, задуманная реформа таит латентную опасность: если вдруг власть федерального Центра пошатнется (а в условиях небывалого экономического кризиса это вполне вероятно), то республиканские парламенты могут вновь стать достоянием местных этнократических элит, которые смогут делегировать в СФ свои креатуры и вновь превратят его в трибуну «парада суверенитетов».

В связи с этим вопрос о том, нужен ли нам вообще двухпалатный Парламент, вовсе не представляется сугубо риторическим…